Упражнения в беллетристике

Решать важные для научного сообщества вопросы в условиях отпускного затишья — привычная в последние годы практика чиновников. В такое время самые спорные документы проскальзывают легко, незаметно, без шума и лишних дискуссий. Однако опубликованный недавно на сайте regulation.gov.ru проект Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации на долгосрочный период, несмотря на летний штиль, привлек внимание многих активных представителей научной общественности. Некоторые ученые даже отложили срочные дела, чтобы успеть в отведенное время (до 20 июля) написать свои отзывы и отправить их в адрес авторов документа (в качестве разработчика проекта на сайте указано Минобрнауки России, но известно, что текст непосредственно готовил Фонд “Центр стратегических разработок”). Будут ли приняты предложения ученых, мы не знаем. Процедуру учета мнения общественности через федеральный портал проектов нормативных правовых актов прозрачной не назовешь. Чтобы вывести дискуссию в публичное пространство, “Поиск” предоставил ее участникам свои страницы. 

Точку зрения Профсоюза работников РАН на проект Стратегии научно-технологического развития представил член Центрального совета профсоюза, научный сотрудник Физического института им. П.Н.Лебедева Евгений Онищенко. 

Основной недостаток проекта Стратегии — отсутствие каких-либо конкретных положений, характеризующих объемы финансирования исследований и разработок, в том числе со стороны государства. Не установлены даже целевые показатели по внутренним расходам на исследования и разработки, которые должны быть достигнуты к концу срока действия Стратегии. Без такой конкретики данный проект представляет собой не более чем упражнения в беллетристике. 

В проекте Стратегии, правда, формулируется “бюджетное правило”, которое после “завершения организационной трансформации научно-технологической системы” призвано обеспечить:

— “превышение темпа прироста государственных расходов на исследования и разработки в 1,5 раза над темпами прироста доходов от экспорта прав на результаты исследований и разработок, в том числе экспорта технологий;

— долю финансирования фундаментальных и поисковых научных исследований в объеме не менее 2/3 затрат на исследования и разработки из бюджета в целом;

— темп прироста инвестиций на поддержку прикладных исследований и экспериментальных разработок, эквивалентный темпам прироста объемов дохода от экспорта высокотехнологической продукции”.

Предлагаемое правило вызывает сразу несколько вопросов. Этап “организационной трансформации”, согласно проекту Стратегии, завершается в 2018 году. Если следовать “бюджетному правилу”, то за эти годы произойдет полная смена государственных приоритетов в области финансирования исследований и разработок — перенос центра тяжести с прикладных исследований и разработок на фундаментальные (и поисковые) исследования. Сама по себе такая постановка вопроса вполне разумна (пропорции — отдельный вопрос), но проводить столь существенные изменения за два года в период экономического кризиса крайне опасно. Выполнение подобного правила может привести к уменьшению финансирования исследований и разработок (в случае неблагоприятного развития экономической ситуации) или обязать государство пойти на небывалые (в отношении к ВВП) по мировым меркам расходы на исследования и разработки. Таким образом, введение такого правила является совершенно нецелесообразным: оно не дает возможности вести предсказуемую и понятную политику государственного финансирования сектора исследований и разработок. 

Амбициозная цель, поставленная в проекте Стратегии (“обеспечение устойчивого развития национальной экономики и вхождение в группу стран-лидеров — поставщиков технологий за счет создания эффективной системы наращивания и использования интеллектуального потенциала нации”), требует серьезных финансовых вложений: выхода по объему затрат на уровень наиболее развитых стран. 

В настоящее время в США внутренние затраты на исследования и разработки составляют 2,8% ВВП, в Китае — 2,1%, в Японии — 3,4%, в Южной Корее — 3,8%, в наиболее развитых странах Европы они находятся на уровне 2,5-4%. Исходя из этого логично установить, что в России внутренние затраты на исследования и разработки должны достигнуть 3% ВВП. Этот показатель должен носить индикативный характер, а величины расходов бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов должны быть жестко заданы как нижний предел государственных расходов на исследования и разработки в соответствующий период. Подобная ясность важна как для самого государства (позволит ему просчитывать расходы бюджетов разных уровней на НИОКР), так и для научных организаций и исследователей. 

В настоящее время практически невозможно определить, как должны делить между собой расходы на финансирование прикладных исследований и разработок федеральный бюджет, региональные бюджеты и государственные внебюджетные фонды. Однако фундаментальная наука даже в наиболее экономически развитых странах была и остается сферой ответственности государства. К примеру, в США на долю бизнеса приходится три четверти расходов на науку, однако картина разительно меняется, если посмотреть на финансирование фундаментальной науки. Согласно статистике, приводимой Национальным научным фондом США, в последние годы доля средств бизнеса в финансировании фундаментальной науки не превышала 6%, а основную нагрузку (около 60%) нес федеральный бюджет США (остальные деньги — средства штатов, университетов, некоммерческих организаций, фондов). 

Рассматривая необходимый уровень финансирования фундаментальных научных исследований, следует обратиться к опыту развитых стран. Статистика Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) дает общую картину по развитым странам. В подавляющем большинстве из них доля государства в финансировании исследований и разработок заметно превышает 60%. 

Тройка лидеров по расходам на фундаментальную науку в отношении к ВВП — Швейцария (0,9% ВВП), Южная Корея (0,76%) и Исландия (0,65%). Россия с ее 0,18% (в том числе 0,17% — из средств федерального бюджета) в относительно благополучном 2014 году отстает не только от наиболее развитых в научно-технологическом отношении стран Европы, таких как Франция (0,54% ВВП) или Нидерланды (0,56% ВВП), но и от Эстонии (0,37% ВВП), Словакии (0,31% ВВП), Словении (0,31% ВВП), Португалии (0,28% ВВП), Испании (0,27% ВВП), Венгрии (0,23% ВВП), Польши (0,23% ВВП). Даже Греция, находящаяся в состоянии тяжелейшего финансово-экономического кризиса, живущая в режиме жесткой бюджетной экономии, тратит на фундаментальные научные исследования 0,28% ВВП. Единственные две страны ОЭСР, которые уступают России по этому показателю, — это Чили (0,12% ВВП) и Мексика (0,11% ВВП). 

В Стратегии необходимо жестко зафиксировать минимальные допустимые расходы федерального бюджета на различных этапах ее реализации таким образом, чтобы обеспечить постепенное приближение хотя бы к уровню среднеразвитых стран. На первом этапе необходимо довести объем расходов федерального бюджета на фундаментальную науку как минимум до 0,2% ВВП, в среднесрочной перспективе — до уровня не ниже 0,25% ВВП, наконец, в более долгосрочной перспективе они должны превысить 0,3% ВВП.

Еще один кардинальный недостаток проекта Стратегии — это практически полное игнорирование задачи по созданию благоприятной для развития науки и технологий нормативно-правовой базы. Между тем устранение бюрократических барьеров, совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы — это фактически единственный реальный путь стимулирования развития науки и инноваций в условиях достаточно жестких бюджетных ограничений.

В настоящее время особенности науки и творческой деятельности во многих “системных” законодательных актах (таких как закон о контрактной системе) и документах более низкого уровня учитываются слабо или вообще не учитываются. Неадекватное правовое регулирование наносит серьезный вред делу, приводя к нерациональному расходу рабочего времени и выделяемых средств. Бюрократизация научной и научно-технической деятельности нарастает. К давним проблемам (правила закупок, таможенные правила, статус научных организаций, формат финансирования государственного задания и т.д.) постоянно добавляются новые — от уже требуемого нормирования научных работ при формировании государственного задания до предложений по введению специальных процедур управления научными исследованиями по правилам для производства массовой продукции. 

Поэтому в качестве приоритета в Стратегии должна быть обозначена системная работа по совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы в части регулирования научной и инновационной деятельности. В нормативные документы, снижающие эффективность научной и инновационной деятельности, необходимо внести исправления уже на первом этапе реализации Стратегии. 

Перечислим лишь некоторые серьезные проблемы регулирования научной деятельности, которые следует решить для повышения результативности работы научных и инновационных организаций. 

Необходимо: 

— резко упростить весь комплекс процедур планирования и осуществления закупок товаров, работ и услуг для выполнения НИОКР;

— существенно изменить понятие государственного задания для научных организаций, учесть такую особенность научной деятельности, как множественность источников государственного финансирования исследовательских и технологических работ;

— обеспечить особый порядок таможенных процедур при поставке научного оборудования и расходных материалов для нужд научных организаций, обеспечивающий в том числе оперативную и бесперебойную доставку реактивов, образцов, а также нулевые ставки таможенных пошлин и НДС;

— существенно упростить визовые и миграционные правила для исследователей и преподавателей, не являющихся гражданами России.

Отдельно следует поставить вопрос о качестве государственного управления научной и инновационной сферой. Необходим системный подход к управлению, как минимум согласование принимаемых различными ведомствами (и даже одним ведомством) управленческих решений. Должны быть выработаны механизмы открытого и квалифицированного общественного обсуждения принимаемых решений (включая оценку возможных результатов управляющего воздействия). Реформирование научной сферы должно проводиться менее поспешно и более взвешенно. Нельзя, как это сейчас делается, пытаться решить одновременно задачи, которые необходимо решать последовательно. К примеру, не следует проводить реструктуризацию научных организаций, в том числе путем слияния разнопрофильных институтов, до проведения оценки результативности их работы.

Вряд ли имеет смысл рассматривать более частные недостатки проекта Стратегии. Стоит лишь отметить декларативность и непроработанность многих формулировок, наличие нестыковок в различных местах проекта документа. Хорошей иллюстрацией подхода к делу авторов проекта Стратегии служит последняя его фраза, характеризующая один из желаемых результатов реализации Стратегии: “вхождение профессий ученого, инженера и технологического предпринимателя в тройку наиболее престижных в обществе”. Подобного рода формулировки и легковесные обещания выглядят анекдотично. В документах такого уровня они недопустимы. 

Вывод из вышесказанного однозначен: проект Стратегии нуждается в кардинальной переработке. Профсоюз работников РАН готов участвовать в этом процессе.